Política de Estados Unidos hacia Cuba: ¿Qué debería hacer la administración Biden?

Por Jorge I. Dominguez

¿Cuál es el interés nacional de Estados Unidos con respecto a Cuba? Tomar una prueba. Lo es:

· ¿Disuadir, bloquear y castigar a las organizaciones criminales transnacionales que buscan cruzar el espacio terrestre, marítimo o aéreo de Cuba para ingresar a Estados Unidos?

· ¿Asegurar una frontera terrestre ordenada e irrompible a lo largo de la periferia de la base estadounidense cerca de Guantánamo, Cuba?

· ¿Conseguir la cooperación del gobierno cubano para prevenir la migración indocumentada a través del Estrecho de Florida?

· ¿Prevenir y detener ataques terroristas en sus respectivos aire, tierra y mar?

· ¿Cooperar con las oficinas meteorológicas y los científicos cubanos para anticipar huracanes asesinos que están en camino de golpear el sur de los Estados Unidos?

Si responde que sí, entonces apoya los acuerdos de Estados Unidos y Cuba de finales de 2016 y enero de 2017. Se basaron en un largo historial de cooperación formal e informal confiable. Las oficinas meteorológicas han cooperado incluso durante la crisis de los misiles de 1962. El acuerdo anti-secuestro aéreo efectivo más duradero del mundo data de 1973. Desde la década de 1990, las fuerzas estadounidenses y cubanas han tenido una relación profesional constructiva alrededor de la base estadounidense, los dos gobiernos han reducido conjuntamente los flujos migratorios indocumentados, mientras se desarrolla la cooperación informal antidrogas. Los acuerdos de 2016-17 hicieron que la cooperación fuera más fácil y eficaz.

Una pregunta clave es si otros objetivos de Estados Unidos que pertenecen al régimen político interno de Cuba pueden avanzar a través de un regreso a las políticas de 2014 de la administración Obama-Biden. Examinemos, entonces, las opciones de política que el gobierno de Estados Unidos ha elegido a lo largo de los años, a pesar de un historial casi ininterrumpido de repetidos fracasos, así como las razones por las que el arte del acuerdo tuvo éxito en 2014, pero no bajo Trump.

La tentación de Estados Unidos de elegir malas opciones políticas

La administración Biden puede preguntarse si debe mantener las sanciones, dadas las reformas económicas que anunció el gobierno cubano en 2020. ¿Son estas sanciones de la administración Trump un éxito? No es probable. El gobierno cubano realizó cambios de política económica acordes con el mercado a principios de la década de 1970, principios de la de 1990, principios de la de 2010 y en 2020-21. Un colapso económico precedió e impulsó el cambio en todo menos en 2010. Sin embargo, las nuevas sanciones solo importaron en el primer caso; En 1967-68, la Unión Soviética impuso sanciones leves pero selectivas a Cuba, mientras que las políticas cubanas mal concebidas profundizaron su crisis económica. A principios de la década de 1990, el gobierno cubano reaccionó ante el colapso de la Unión Soviética; un leve aumento de las sanciones estadounidenses tuvo un impacto limitado. No se impusieron nuevas sanciones a principios de la década de 2010.

La administración Trump sancionó repetidamente. El gobierno cubano no se movió. Sus anuncios de reforma económica de 2020 siguieron y respondieron al colapso resultante del cierre de Cuba del turismo internacional para detener la epidemia de Covid-19. Las sanciones de Trump perjudican a los cubanos comunes sin lograr ningún interés estadounidense; reducir el flujo de visitantes estadounidenses y limitar las remesas golpeó al naciente sector privado de Cuba, que había financiado sus inversiones con las remesas y dependía de los viajeros estadounidenses como clientes.

En cambio, el gobierno cubano implementó sus reformas económicas clave solo después de la derrota electoral de Trump, a saber, el cambio hacia una moneda única y la expansión sustancial de las actividades autorizadas del sector privado. Actuando en su propio interés, pero anticipando la mejora de las relaciones bilaterales, el gobierno cubano proporcionó a la administración entrante de Biden pruebas de su voluntad de ir más allá de donde estaban las cosas al final de la presidencia de Obama.

La administración Biden también puede verse tentada a seguir un enfoque de quid pro quo en sus negociaciones con Cuba. Esa estrategia transaccional fue fundamental para las administraciones de Ford, Carter, Clinton y las primeras administraciones de Obama; falló repetidamente. Los avances durante 2014-2016 se produjeron porque cada gobierno, por sus propias razones, decidió cooperar para promover sus propios intereses. Cada uno esperaba que el otro cumpliera los nuevos compromisos, pero ninguno estableció condiciones previas a las negociaciones quid pro quo .

Por qué la cooperación en 2014, por qué su interrupción después de 2017

En 2014-16, el gobierno cubano cooperó con el gobierno de los Estados Unidos porque era de su interés. Durante mucho tiempo había instado a Estados Unidos a que pusiera fin a los incentivos de las políticas estadounidenses a la migración indocumentada de cubanos, combatió el narcotráfico desde principios de los noventa y promovió la cooperación bilateral formal. Los dos gobiernos firmaron acuerdos sobre estos temas en enero de 2017. Cuba también tenía intereses de cooperación económica, científica y ambiental y en facilitar los intercambios culturales bilaterales. Ninguna de las partes estableció condiciones previas ni un quid pro quo .

La administración Trump perjudicó la cooperación bilateral efectiva entre Estados Unidos y Cuba porque buscó socavar el régimen político de Cuba a expensas de promover estos intereses estadounidenses. Al buscar castigar a las agencias de seguridad cubanas, a principios de 2018 redujo al mínimo su coordinación con las fuerzas del orden cubano. No obstante, el Informe de la estrategia internacional de control de estupefacientes de EE. UU. 2020 ( https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/06/Tab-1-INCSR-Vol.-I-Final-for-Printing-1- 29-20-508-4.pdf ) indica: “Cuba no es un importante consumidor, productor o punto de tránsito de drogas ilícitas … La intensa presencia de seguridad de Cuba y los esfuerzos de interdicción han mantenido bajos los suministros de drogas ilícitas y han impedido que los traficantes establezcan un punto de apoyo … impidiendo el contrabando a través de sus aguas territoriales, … y realizar búsquedas exhaustivas en el aeropuerto. Cuba dedica importantes recursos para prevenir la propagación de las drogas ilícitas y su uso, y los traficantes regionales suelen evitar Cuba ”. Cuba ha sido un socio confiable de Estados Unidos para combatir a los narcotraficantes criminales.

Al reducir drásticamente las visas de inmigración, la administración Trump aumentó el riesgo de migración indocumentada, dada la profunda recesión económica en curso en Cuba. Cubanos indocumentados subieron a la frontera entre Estados Unidos y México; su número puede aumentar mientras el gobierno de Estados Unidos no cumpla con sus obligaciones bajo los acuerdos migratorios bilaterales entre Estados Unidos y Cuba. Nuevos obstáculos a los intercambios científicos interrumpieron las colaboraciones que habrían mitigado las catástrofes ambientales y de salud en Florida. El sacrificio de la administración Trump de esos intereses estadounidenses no le valió nada a Estados Unidos. El régimen político de Cuba sigue siendo autoritario.

Derechos humanos y democracia

Estados Unidos ha tenido un interés nacional en la continuación del gobierno autoritario en Cuba. Ningún gobierno democrático imaginable en Cuba controlaría los movimientos físicos de su pueblo como lo han hecho los gobernantes autoritarios cubanos desde el acuerdo migratorio entre Estados Unidos y Cuba de 1995. Los matones criminales penetran en gobiernos cuyos presidentes han sido elegidos en elecciones competitivas (Guatemala, Honduras) o que gobiernan autocráticamente (la Venezuela de Maduro). El gobierno de Estados Unidos durante la administración Trump es un testigo creíble de que los gobernantes autoritarios de Cuba han sido efectivos contra los narcotraficantes criminales. El cambio de régimen no mejorará el escudo de Cuba contra el crimen transnacional.

Sin embargo, el presidente Biden y sus doce predecesores han afirmado el interés de Estados Unidos en impulsar la democratización de Cuba. ¿Cómo se pueden lograr esos objetivos sin poner en peligro otros intereses destacados de Estados Unidos? La administración Biden puede notar la facilitación pasada de Estados Unidos de tales cambios en Cuba. Durante el deshielo bilateral bajo las administraciones de Ford y Carter, el gobierno cubano liberalizó sus políticas hacia los intelectuales y la cultura, liberó a miles de presos políticos y permitió los viajes cubanoamericanos. En 2015, el presidente Raúl Castro amplió el debate público permisible sobre los cambios políticos y económicos. Durante 2014-16, el cambio de política estadounidense facilitó la expansión del acceso a Internet en Cuba, con el consiguiente aumento de blogs de medios críticos en línea. El sector privado floreció, atendiendo a los visitantes estadounidenses, incluidos los cubanoamericanos.

En contraste, a principios de la década de 2000, las políticas coercitivas de la administración Bush indujeron al gobierno cubano a retirarse de las modestas reformas económicas promulgadas en la década de 1990. Las políticas coercitivas de la administración Trump proporcionaron la única coartada del gobierno cubano para los fracasos de la política económica. Los empresarios privados cubanos culpan a las políticas de Trump por la pérdida de sus clientes estadounidenses. En general, las políticas estadounidenses siempre han tenido efectos limitados en la democratización de Cuba, pero es más probable que tengan efectos benéficos en momentos de cooperación que de coerción.

La administración Biden puede hacer una apuesta implícita similar a la entre Barack Obama y Raúl Castro. Si las relaciones bilaterales mejoran, ¿fortalecerá eso el régimen autoritario de Cuba o lo llevará hacia aperturas económicas, sociales y políticas? A principios de 2016, Raúl Castro estaba perdiendo la apuesta. De ahí que la burocracia cubana anticipó una pérdida de control y, antes de la visita de Obama a La Habana, redujo sus aperturas. Había ganado muy poco y había arriesgado demasiado.

Una administración de Biden puede enfatizar las ganancias conjuntas. La cooperación con las fuerzas del orden cubano contra el crimen transnacional puede prevenir la victimización de personas en ambos países. El cumplimiento del acuerdo migratorio entre Estados Unidos y Cuba y la reinstitución del proceso de inmigración legal pueden desincentivar la migración indocumentada. Mantener la cooperación con las fuerzas de seguridad cubanas alrededor del perímetro de la base estadounidense sirve a ambos lados. Estos pasos también requieren un respeto profesional recíproco.

Reabrir el Consulado de Estados Unidos en su Embajada en La Habana para emitir visas para viajes cubanos, viajes y remesas desde Estados Unidos reactivaría el sector privado, liberaría a los cubanos de la dependencia económica del Estado y reconstruiría una sociedad civil transnacional. La reapertura de la cooperación científica, cultural y académica facilita el flujo transnacional de ideas. Autorizar a las empresas de tecnología estadounidenses a invertir y ampliar el acceso cubano a Internet, así como acelerar los permisos para el comercio bilateral y las inversiones estadounidenses en Cuba, puede crear suficientes intereses económicos para disuadir al gobierno cubano de detener nuevamente sus propias aperturas.

Cree múltiples partes interesadas cultivando intereses conjuntos para inducir el cambio. La cooperación en materia de inmigración y aplicación de la ley contra el crimen sirve a los intereses de Estados Unidos y Cuba y mitiga el riesgo de que una futura transición democrática pueda afectar negativamente esos intereses de Estados Unidos. Hacer posibles ganancias económicas para Cuba en áreas temáticas específicas para mitigar el riesgo de que, en 2022 como en 2016-17, el gobierno cubano cambie de rumbo. Darle al gobierno cubano una participación económica en una apertura continua para construir mejor para el futuro.

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